Experiencias

Presupuestos Participativos con Perspectiva de Género

Esperanza Negeroles, Economista (Centro de Estudios de la Mujer)

¿Los presupuestos son neutrales? ¿Tienen los mismos efectos en hombres y en mujeres?

“Los presupuestos... determinan la forma en que los gobiernos movilizan y asignan recursos públicos. Los Presupuestos se utilizan para concretar políticas, establecer prioridades y proveer los medios para satisfacer las necesidades sociales y económicas de la ciudadanía. En este sentido, son un indicador del compromiso de un gobierno con los objetivos de empoderamiento de la mujer y la equidad de género (1)” Noeleen Heyzer, UNIFEM, 22 de mayo de 2001.

El presupuesto refleja las decisiones que el gobierno debe tomar y es la herramienta que utiliza para logra sus metas económicas y de desarrollo. El gobierno debe buscar un equilibrio entre toda una gama de demandas legítimas con los limitados recursos a su disposición. En el presupuesto, el gobierno estipula lo que va a gastar y lo que va a recaudar a través de impuestos para financiar sus gastos. Los presupuestos juegan un papel esencial en la planificación y control de las actividades económicas.

Las políticas de gobierno y sus asignaciones de recursos tienen un impacto en nosotros y nosotras como personas, ya sea de forma individual o como miembros de un grupo. Existen características que nos distinguen como individuos y que nos asignan a amplios grupos de la sociedad: el género es la principal de estas características que discurre transversalmente por el resto: etnia, clase, sexualidad, edad, ubicación rural o urbana...

A las mujeres y los hombres el sistema patriarcal les educa para cumplir diferentes roles en la sociedad y economía; es decir, que tradicionalmente se ha atribuido a la mujer el papel “reproductor” y al hombre el trabajo productivo; uno es más valorado que el otro en función de sí está o no remunerado. La labor de cuidados que realizan las mujeres en la esfera reproductiva no es considerada porque se asume que siempre está disponible y apenas tiene valor de cambio. Esta situación debe ser considerada para diseñar políticas y asignaciones de recursos presupuestarios para que sean equitativas y eficientes.

Las diferencias en roles de los hombres y las mujeres, incorporadas en las estructuras económicas y sociales de una sociedad, llevan con frecuencia a un sesgo de género en las políticas y programas y en sus asignaciones de recursos. Esto genera injusticias sociales e ineficiencias en la utilización de los recursos.

Tradicionalmente, las evaluaciones de la eficiencia en la asignación de recursos se han enfocado en disminuir el coste de usar dichos recursos en el sector económico productivo y remunerado. Sin embargo, si los presupuestos gubernamentales consideraran todos los recursos –en los sectores remunerados y no remunerados- se requeriría calcular la minimización de los costes de modo diferente ya que, el sector productivo remunerado u orientado hacia el mercado utiliza precios para indicar el costo del recurso utilizado, pero las actividades de los sectores reproductivos y comunitarios, que necesitan y utilizan recursos considerables para su funcionamiento, no se prestan tan fácilmente al mismo tipo de cálculo financiero.

Más aún, los vínculos entre los sectores remunerados y no remunerados deben ser tomados en cuenta con el fin de asegurar un uso eficiente de los recursos a escala global. Las actividades reproductivas y de cuidado, tales como producir y mantener a la fuerza laboral y desarrollar nuestras capacidades humanas como la confianza y la ciudadanía, no solamente son vitales para construir la sociedad, sino que además son importantes para el funcionamiento del sector productivo-mercantil. Los gastos gubernamentales en salud, educación y bienestar son importantes para apoyar las actividades reproductivas, ya que los individuos y las familias no están en capacidad de hacerlo todo por sí mismos.

No se puede garantizar la eficiencia si los presupuestos y las políticas gubernamentales no contabilizan las transferencias del uso de los recursos entre los sectores mercantil productivo remunerado y reproductivo no remunerado. Es más probable que transfieran los costos en vez de minimizarlos, con lo que se corre el peligro de estructurar una economía falsa. Adicionalmente, en vista de que las mujeres aportan una cantidad desproporcionada de recursos (en comparación con los hombres), mediante su trabajo no remunerado en las actividades reproductivas, estas acciones presupuestarias adolecen de un sesgo de género. Esto plantea preguntas importantes sobre la justicia social.

Dentro del actual clima internacional neo-conservador se exhorta a la privatización y al “cuidado comunitario”; es decir, una mayor participación por parte de “la comunidad” en el cuidado a los grupos vulnerables. De hecho, la privatización en los servicios sociales normalmente se introduce como una política de “cuidado comunitario”.

La suposición fundamental es que existe una oferta ilimitada del trabajo no remunerado de la mujer y que ésta no es una variable económica. Esto traslada el costo del cuidado desde el sector formal al informal. Cuando esto sucede, se dificulta mucho más la “contabilidad” del trabajo.

Cuando hablamos de Presupuestos con Perspectiva de Género nos referirnos a una variedad de procesos y herramientas que persiguen facilitar la evaluación de los impactos de los presupuestos en términos de género. Son aquellos que entienden que las relaciones de género marcan pautas sociales, económicas y políticas que repercuten en que el presupuesto tenga un impacto diferenciado sobre hombres y mujeres. Hablamos de desglosar o desagregar el Presupuesto de acuerdo a dicho impacto sobre las mujeres y los hombres y los diferentes grupos de mujeres y hombres, considerando debidamente las relaciones de género que subyacen en la sociedad.

Las iniciativas de los presupuestos con perspectiva de género tienen como marco los Derechos Humanos, con enfoque en los derechos económicos y sociales de las mujeres. Se trata de articular la larga y compleja lucha por el reconocimiento y ampliación de los derechos humanos y ciudadanos de las mujeres con la lucha por la redistribución de recursos económicos y sociales. Por ello el creciente interés de entender y conectarse con los procesos macroeconómico y macropolíticos de los países, de las regiones.

No son presupuestos específicos elaborados para las mujeres pero son aquellos presupuestos públicos –locales, sectoriales y nacionales que toman en cuenta las necesidades específicas de hombres y mujeres en su concepción, diseño, elaboración, implementación y evaluación y que valoran de manera diferenciada las contribuciones de hombres y mujeres, (remuneradas o no) tanto en la producción de bienes y servicios, como en el trabajo para movilizar y distribuir los recursos.

Cuando se propone la perspectiva de género en los presupuestos, no se quiere decir que haya presupuestos separados para las mujeres o que se incremente la cantidad gastada en programas para las mujeres. Lo que se propone es que se analicen los gastos públicos o el método de recaudar el dinero público desde un enfoque que permita identificar las consecuencias e impactos para las mujeres y niñas cuando se comparan con los de los hombres y niños, como modo de asegurar que hombres y mujeres se beneficien de la misma forma de la distribución y uso de los recursos públicos.

Además, son útiles para reconocer las distintas formas en que las mujeres contribuyen a sus sociedades y sus economías a través del trabajo no remunerado en la economía productiva y en su rol como cuidadoras en sus comunidades y sus familias. Los presupuestos con perspectiva de género también son un medio para que los gobiernos traduzcan en acciones, sus compromisos para con la igualdad de género y los derechos de las mujeres.

Un presupuesto con perspectiva de género toma los compromisos en materia de género y los convierte en compromisos presupuestarios. El objetivo de un presupuesto con perspectiva de género es alimentar los debates sobre políticas y asegurar la asignación del gasto público y los impuestos. El análisis del presupuesto, desde la perspectiva de género, debe aumentar la transparencia y la fiscalización sobre el ingreso y gasto de recursos públicos.

Incorporar el análisis de género en la planificación y estimación del presupuesto requiere unir el conocimiento sobre los roles y las relaciones de género y el conocimiento sobre el sector público y la economía. Hay que pensar cómo introducir la transversalidad de género en los programas, mediante la introducción de una valoración con conciencia de género de las políticas.

Los análisis de presupuestos con perspectiva de género reconocen que los presupuestos “requieren volúmenes sustanciales de recursos y que la comunidad es una fuerza influyente que directa e indirectamente da forma a los resultados de género a través de sus presupuestos” (Sharp 1999). Sus funciones principales son:

• Asignación de recursos. Las asignaciones a ciertas funciones, políticas y programas beneficiarán a las mujeres más que a los hombres y viceversa. Los presupuestos con perspectiva de género buscan descubrir las consecuencias de las asignaciones presupuestarias.
• Distribución del ingreso y la riqueza. Los presupuestos con perspectiva de género se fundamentan en la suposición de que una distribución “justa” entre los hombres y las mujeres es una meta a alcanzar.
• Estabilización de la economía. Un análisis presupuestario con perspectiva de género requiere entender las limitaciones, las suposiciones y las teorías macroeconómicas que subyacen en el presupuesto. El cuestionamiento de las evaluaciones tradicionales sobre la eficiencia a través del análisis presupuestario con perspectiva de género permite identificar los problemas que impiden lograr las metas macroeconómicas.

Las tres funciones económicas principales pueden ser compartidas entre los diferentes niveles del gobierno. La revisión de un solo estamento del gobierno presentará una visión incompleta de la oferta gubernamental o la falta de ésta. Se necesita distinguir entre los objetivos que son “fines” en sí mismos y los objetivos que son los “medios” para alcanzar un fin. No hay que olvidar que los presupuestos en sí son los medios para lograr unos objetivos.

Un análisis de presupuesto con perspectiva de género requiere utilizar un conjunto de procedimientos. La elección de las herramientas a utilizar en el análisis depende finalmente de la disponibilidad e información, experiencia del personal, restricciones de tiempo y otros recursos.

Diane Elson sugiere:

1. Evaluación de políticas con conciencia de género. Este es un enfoque analítico que escudriña las políticas de las diferentes componentes de la Administración Pública (ministerios, consejerías, concejalías,...) y programas prestando atención a sus aspectos de género, implícitos y explícitos. Cuestiona la suposición de que las políticas son neutrales al género en sus efectos y más bien cuestiona: ¿de qué manera se prevé que las políticas y sus asignaciones de recursos reduzcan o incrementen las desigualdades de género?

2. Evaluación a beneficiarios y beneficiarias desagregados por género. Esta técnica de investigación se usa para preguntar a las y los beneficiarios actuales y potenciales hasta dónde las políticas y programas gubernamentales empatan con sus prioridades que ellas y ellos tienen.

3. Análisis de incidencia del gasto público, desagregado por género. Esta técnica de investigación compara el gasto público para un programa específico, normalmente con información proveniente de encuestas familiares, para revelar la distribución del gasto entre las mujeres y los hombres, niñas y niños.

4. Análisis de incidencia de impuestos, desagregado por género. Esta técnica de investigación examina los impuestos directos e indirectos a fin de calcular cuántos impuestos pagan los diferentes individuos y familias.

5. Análisis del impacto del presupuesto sobre la utilización del tiempo, desagregado por género. Éste analiza la relación entre el presupuesto nacional y la forma cómo el tiempo se utiliza en las familias. Asegura que el tiempo invertido por las mujeres en el trabajo no remunerado sea tomado en cuenta durante los análisis de las políticas.

6. Marco de políticas económicas a mediano plazo, con conciencia de género. Intenta incorporar al género dentro de los modelos económicos que fundamentan los marcos económicos a medio plazo.

7. Estado de presupuesto con conciencia de género. Este proceso de rendición de cuentas puede utilizar cualquiera de las herramientas arriba mencionadas. Requiere un alto grado de compromiso y coordinación a través de todo el sector público en la medida en que los ministerios o departamentos emprenden en una evaluación del impacto de sus líneas presupuestarias en el género.

La política presupuestaria presenta dos vertientes bien definidas, los ingresos y los gastos, que modelan los comportamientos de los grupos sociales sobre los que actúan. La política de ingresos tiene por objeto obtener los recursos económicos suficientes para hacer frente a las necesidades del sector público, mientras que la política de gasto es el vehículo a través del cual se plasman las políticas social, familiar y de igualdad de oportunidades, entre otras. La primera queda recogida en lo que se denomina Política Tributaria y la segunda configura la Política del Gasto Público. Ambas políticas constituyen un binomio cuyos términos son inseparables, puesto que sin recursos económicos es imposible la realización del gasto y sin éste no es posible conseguir la redistribución del ingreso. Esta percepción debe completarse con la inclusión de los gastos fiscales que, por imperativo constitucional, en España deben figurar igualmente en el documento presupuestario.

Parece obvio que la política de gasto público presenta una clara perspectiva de género al poder instrumentar a través de ella actuaciones a favor de las políticas de conciliación de la vida familiar y laboral, de igualdad de oportunidades,... Sin embargo, no resulta fácil percibir esta perspectiva en la política tributaria pues, a simple vista, puede parecer que los impuestos están al margen del sexo de los y las contribuyentes. En teoría, la legislación no distingue entre hombres y mujeres aunque la constatación empírica difiere bastante de estos planteamientos teóricos.

En la imposición indirecta (IVA, impuestos especiales...) no parece fácil encontrar conexiones entre la tributación y la perspectiva de género, pero es incuestionable que existe. Por ejemplo, su reducción puede ayudar a conciliar la vida familiar y laboral mediante la implantación de un gasto fiscal en el IVA que afecte a los servicios de guardería que abarate su coste a las personas que disfrutan de rentas medias o altas o puede parecer más adecuado su oferta con carácter universal, al margen del nivel de renta de los progenitores. El dilema que el debate entre gastos fiscales versus gastos sociales plantea debe intentar resolverse contemplando su efecto tanto desde la perspectiva de clase social o capacidad económica de las personas como su impacto de género.

Sin embargo, es incuestionable que en la imposición directa, y en concreto en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), en algunos países como en el caso de España e Italia se ha optado claramente por los gastos fiscales para paliar la falta de servicios públicos de cuidado existentes. Con ello se persigue aminorar la presión fiscal en lugar de fortalecer mediante su provisión pública la ciudadanía social y el reconocimiento del derecho de las personas al cuidado a lo largo del ciclo vital junto con otros derechos universales fundamentales como el derecho a la sanidad, la educación y a disponer de una pensión de jubilación universal en la vejez.

En realidad se puede considerar que los impuestos constituyen un caso paradigmático de discriminación indirecta, puesto que la discriminación fiscal existe, aunque en teoría se sitúan al margen del sexo de los contribuyentes y presentan una apariencia de neutralidad irreprochable sin diferenciar entre hombres y mujeres. Desgraciadamente, en la realidad no ocurre así. Por ejemplo, en la imposición sobre la renta, cuando el régimen no es individual se perjudica a algunas o algunos de los contribuyentes con respecto a otras o a otros, dependiendo del estado civil en el que se encuentren y/o el tipo de familia a la que se pertenezca. De hecho, en la Unión Europea los regímenes fiscales no individualizados con carácter obligatorio, pueden penalizar a las personas que convivan como parejas de hecho, familias monoparentales (encabezadas por mujeres en su mayoría), uniones no heterosexuales, en comparación con el tratamiento fiscal recibido por la familia tradicional, con un único perceptor o una única perceptora de renta, y constituida conforme a los imperativos del Código Civil. Un caso flagrante de discriminación indirecta lo constituye la acumulación de rentas de la unidad familiar (sistema seguido en España de forma obligatoria hasta 1989 y opcional hasta el presente) gravando la renta del segundo preceptor o segunda perceptora al tipo marginal del primer perceptor y, por tanto, a un tipo más elevado que si declarara de forma independiente. Esta penalización, lamentablemente, se sigue manteniendo en España hasta el momento actual, a pesar de que la Comisión Europea, en su primer Programa de acción comunitario para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, señaló entre sus objetivos prioritarios, la “individualización de los derechos sociales y fiscales”, objetivo que permitiría a “hombres y mujeres actuar como sujetos independientes a la hora de buscar empleo y compaginar la vida laboral y familiar” evitando así un “trato discriminatorio por razón de sexo”.

Por ello y para evitar todo posible hostigamiento fiscal, resulta imprescindible buscar respuestas a múltiples cuestiones que sobre este tema podrían suscitarse, como por ejemplo, ¿los impuestos establecidos son neutrales, presentan un sesgo de género hacia un modelo masculino o por el contrario favorecen a las mujeres? Y, desde la perspectiva del gasto público, ¿existen suficientes servicios públicos de guardería o de atención a domicilio realizados por personas especializadas para el cuidado de niños y niñas y de personas mayores, discapacitadas y enfermas que posibiliten la conciliación entre la vida familiar y profesional de mujeres y hombres? ¿Los beneficios fiscales concedidos favorecen exclusivamente a aquellas personas que conviven en uniones matrimoniales legales o son extensibles de igual forma a todo tipo de familia como las monoparentales o las uniones de hecho heterosexuales, o no? ¿Qué tipo de familia resulta más beneficiada fiscalmente? ¿Se mantiene la neutralidad fiscal desde la perspectiva del estado civil y de género?

Este tipo de iniciativas se están llevando en más de 20 países: Reino Unido, Canadá, Sudáfrica, Australia,... en América Latina, UNIFEM está trabajando sobre esta iniciativa. En España la Comunidad Autónoma pionera ha sido Euskadi y recientemente se ha incorporado Andalucía. Esperemos que se incorporen a esta iniciativa las restantes comunidades autónomas, ayuntamientos y el gobierno de la nación.

sumario

1 El término género alude a la distinción de los atributos de hombres y mujeres que son asignados por la sociedad. Las relaciones de género se expresan en valores, percepciones, prácticas y actitudes sociales. Por su parte, el término sexo se refiere a las características biológicas destacando las diferencias entre unos y otras que se reconocen como permanentes en un determinado momento histórico. Por ello se considera que, a excepción de las características biológicas, la mayor parte de los rasgos que, en una sociedad determinada, distinguen a femenino en el imaginario colectivo.